Succesfactoren voor een gemeentelijke fusie of ontvlechting (1/2)
Daniel van Winsum
Introductie
Gemeentelijke fusies of samenwerkingen komen in Nederland met enige regelmaat voor. Rond 1900 waren in Nederland nog ruim 1100 gemeenten. Per 1 januari 2023 is het aantal gemeenten door gemeentelijke herindelingen afgenomen tot 342. Dit is met name veroorzaakt door toenemende decentralisatie van overheidstaken die meer bestuurskracht vereist van gemeenten. Naast de gemeentelijke herindelingen ontstaan via gemeenschappelijke regelingen ook andere samenwerkingsvormen, zoals een bedrijfsvoeringsorganisatie of een centrumgemeente. Het komt tegelijkertijd voor dat gemeenten besluiten om een samenwerkingsvorm terug te draaien en zich dus weer op te splitsen. Kortom, gemeenteland is continu in beweging.
Een fusie of juist het tegenovergestelde, een ontvlechting, leidt tot voldoende uitdagingen. En hoewel dit tegenovergestelde bewegingen zijn herkennen we, vanuit onze betrokkenheid bij gemeenten die met beide scenario’s te maken hebben gehad, vergelijkbare succesfactoren om deze uitdaging aan te gaan. In deze blogserie willen we die inzichten delen.
In het eerste deel van de blogserie belichten we de casus van een fusiegemeente.
Eerst een stapje terug: wat zijn de doelen van de fusie?
Vanuit een informatie- of IT perspectief is het verleidelijk om gelijk de mogelijkheden voor applicatierationalisatie te onderzoeken. Zeker als een belangrijke doelstelling van de fusie kostenbesparing is. Hebben we, als we niets doen, straks meerdere oplossingen voor dezelfde applicatiefunctionaliteit? De GEMMA biedt via referentiecomponenten de mogelijkheid om die mapping goed uit te voeren en zo redundante oplossingen voor dezelfde applicatiefunctionaliteit te identificeren. Deze stap lijkt simpel, maar er zitten werkwijzen en beleidsregels verwerkt in applicaties. Werken met één applicatie betekent niet automatisch werken op dezelfde manier.
Applicatierationalisatie is een waardevolle stap in een fusieproces, maar met alleen rationalisatie kom je er niet. Vaak beoogt een fusie namelijk niet alleen kostenbesparing, maar moet het middels deze schaalsprong de mogelijkheden vergroten om zaken anders, beter, te doen. Wil de gemeente de dienstverlening aan haar inwoners en bedrijven verbeteren, zich sterker profileren om aantrekkelijk te zijn voor bedrijven, toerisme en /of inwoners, meer integrale beleidsvorming realiseren etc.? Pas als je de doelen scherp hebt kun je nadenken over de weg ernaartoe en de vruchten van de fusie plukken.
Van strategische doelen naar richtinggevend kader
Ons adagium is: als je samen doelen wilt bereiken dan is het handig om met elkaar wat spelregels af te spreken en dingen in samenhang te bekijken. En bij een fusie krijgt de begrippen ‘samen’ en ‘samenhang’ nog meer lading dan anders. Dit richtinggevende kader is juist bij een fusie belangrijk, omdat er allerlei verschillende (impliciete) visies kunnen zijn bij de bestaande gemeenten hoe ze de dingen doen. Bijvoorbeeld ten aanzien van zaakgericht werken, wel of geen gebiedsgerichte aanpak in het sociale domein, een integrale aanpak van toezicht en handhaving, de positie die de gemeente inneemt in de common ground beweging etc. Dan is het dus bij uitstek van belang om visies en keuzes expliciet te maken.
Onze rol
Binnen de casus van de fusiegemeente hebben we onze aanpak toegepast om het richtinggevend kader vorm geven via kwaliteitsdoelen en architectuurprincipes. Dit is gedaan op basis van allerlei visiedocumenten van de gemeente en landelijke en gemeentelijke referentie-architecturen De kwaliteitsdoelen geven aan wat de nieuwe gemeente wil bereiken. Die kwaliteitsdoelen zijn omschreven in termen als innovatief, inclusief, weerbaar, toegankelijk, uniform, kostenefficiënt. De principes helpen die kwaliteitsdoelen realiseren door richting aan het gedrag en ontwerp van de organisatie te geven. Zie het voorbeeld hieronder.
Een richtinggevend kader zonder toepassing heeft geen waarde, dus zijn we tevens begonnen om dit instrument onderdeel te maken van de ontwikkeling van governance processen, zoals projectportfoliomanagement. Het moet de nieuwe gemeente gaan helpen om duidelijk te hebben hoe zij haar keuzes maakt.
Zoek naar verbinding en samenhang
Drie gemeenten die fuseren tot één gemeente opereren niet vanzelf als één organisatie. Hoe vaak kom je nog uitspraken tegen als: ‘dat komt door de fusie’, ‘we zijn nog steeds een fusie-organisatie’, ‘ze doen het nog steeds als in gemeente X’. Verschillen in cultuur, kernwaarden, processen, werk- en zienswijzen moeten overbrugd worden. Dan is het tenminste behulpzaam om dezelfde taal te spreken. Een gemeenschappelijke taal kan door middel van tekst, maar juist ook door middel van beelden worden vormgegeven. Een beeld zegt immers meer dan duizend woorden.
Wij zien een belangrijke rol weggelegd voor een zogenaamde grondplaat; dat kan een bedrijfsfunctiemodel of een business capability model zijn. Zo’n grondplaat geeft een samenhangend beeld van de hele organisatie en biedt een gemeenschappelijke taal: dit verstaan we eronder. Op die grondplaat kunnen verschillende perspectieven worden afgebeeld, zodat vraagstukken integraal beantwoord kunnen worden en de logische samenhang vanuit die verschillende perspectieven inzichtelijk wordt. Naast dat deze grondplaten veel inzicht bieden, helpen ze bijzonder goed bij discussies die gaan over veranderingen, nieuwe oplossingsrichtingen en het bepalen van consequenties, gevolgen en beperkingen daarvan. De grondplaat vormt een stevig fundament om vanuit architectuur vorm te geven aan de business en digitale transformaties.
Onze rol
Om de gemeenschappelijke taal te creëren hebben we een grondplaat voor de nieuwe gemeente opgesteld. Juist om onafhankelijk van organisatiekeuzes te zijn is gekozen voor een bedrijfsfunctiemodel als grondplaat. Dit beschrijft immers wat een organisatie doet en niet wie het uitvoert of hoe het wordt uitgevoerd. Om dit proces te versnellen is gebruik gemaakt van de GEMMA referentiearchitectuur die op enkele punten is aangepast op de couleur locale van de betreffende gemeente. Die grondplaat biedt niet alleen een samenhangend beeld en een gemeenschappelijke taal, maar is tevens een sturingsinstrument. We zetten dit sturingsinstrument, net als het richtinggevende kader, in bij de ontwikkeling van de governance-processen in de nieuwe gemeente. We hebben bijvoorbeeld het nieuwe collegeprogramma kunnen visualiseren op die grondplaat en roepen daarmee gelijk verschillende vragen op, waarover op het juiste niveau gediscussieerd kon worden. Met de grondplaat en de projectie van het collegeprogramma kunnen we die discussie faciliteren.
Succesfactoren om de doelen van de fusie te bereiken
Fusies zijn complexe bedrijfsvraagstukken die we als Solventa duurzaam helpen oplossen door slimme inzet van onze architectuurkennis. We herkennen twee kritische succesfactoren:
- het expliciteren van doel en richtinggevend kader en
- het aanbrengen van verbinding en samenhang.
Onze inzet van architectuur helpt bij de totstandkoming van deze succesfactoren en biedt het management een handelingsperspectief waarmee ze de doelen van de fusie kan realiseren.
